Restaurando a Ucrânia – o que você precisa saber sobre a metodologia de priorização de projetos

Este ano tornou-se o primeiro teste sério para as autoridades ucranianas em termos de eficiência e transparência da reconstrução. Se no ano passado a maior parte dos procedimentos foram realizados ao abrigo de acordos diretos e ninguém fez perguntas especiais às autoridades, então em 2023 a situação mudou. A sociedade começou novamente a interessar-se por onde e como os fundos públicos eram gastos.

A Ucrânia deve também demonstrar ao mundo que está disposta a gastar dinheiro honestamente e sem corrupção nas necessidades de reconstrução. A melhor maneira de provar isso é demonstrar os resultados em seus próprios programas e projetos.

Para 2023 o governo aprovado financiamento para 424 projetos restauração totalizando mais de 28 bilhões de UAH. Uma das principais questões era como e em que projectos seriam gastos os limitados recursos governamentais. Afinal, já tínhamos isso antes experiência As compras da Covid, quando o dinheiro era alocado para as necessidades erradas, e os valores das compras eram muitas vezes exorbitantes.

E embora o Gabinete de Ministros recentemente aprovado metodologia de priorização projetos recuperação, a questão da eficiência da seleção projetos a recuperação ainda não foi resolvida.

A longa jornada da técnica de priorização

Mecanismo de priorização projetos a restauração é a principal proteção contra possíveis abusos que surgem quando tal decisão é tomada por um funcionário. A ausência de influência política e subjetiva garante que os projetos sejam selecionados de acordo com critérios objetivos.

Eles começaram a falar sobre uma técnica semelhante na Ucrânia há cerca de um ano. Mas aprovado em abril resolução do Gabinete de Ministros observou que a metodologia de priorização é de natureza bastante consultiva e a seleção deve ocorrer levando em consideração uma determinada metodologia. O Ministério da Reconstrução teve então seis meses para desenvolver esta metodologia.

Esta tarefa é bastante complexa, porque a metodologia deve basear-se em determinadas prioridades, e estas, por sua vez, devem basear-se em estratégias de recuperaçãoqual ainda não. O governo ainda não decidiu o que, como e em que sequência devemos restaurar. E isso leva ao fato de que em torno da recuperação há constantemente questões de conflito:

• os fundos de recuperação podem ser gastos em objetos que não foram danificados;
• vale a pena restaurar bibliotecas e centros culturais quando nem todos os edifícios residenciais foram reconstruídos ainda;
• Deveríamos investir centenas de milhões na renovação de edifícios antigos ou construir novos?

Sobre primeira rodada de seleção projetos recuperação do fundo estadual O grupo de trabalho do governo interdepartamental decidiu aplicar rascunho metodologia, que foi desenvolvida pela TI Ucrânia em conjunto com uma coalizão de organizações públicas RISE Ucrânia. Baseou-se no princípio de priorizar as necessidades das comunidades que o projeto atende. Os projectos mais importantes são aqueles que satisfazem as necessidades básicas da população: acesso à habitação, electricidade, aquecimento, abastecimento de água, etc. Os projetos são então alocados com base no nível de necessidade pública que atendem: serviços de emergência, escolas, hospitais, transportes públicos, serviços públicos, edifícios administrativos, cultura, lazer e desporto.

Durante a primeira reunião do grupo de trabalho a técnica praticamente não teve efeito na seleção. Os projetos foram selecionados independentemente da avaliação de prioridades, praticamente manualmente. Como resultado o governo aprovou muitas questões controversas projetosque não estavam relacionados com objetos danificados ou destruídos. Por exemplo, atribuíram 700 milhões de UAH para dois projectos pré-guerra para a renovação de hospitais em Zhitomir e 400 milhões de UAH para a construção de um jardim de infância e de um sistema de abastecimento de água em Odessa, cujos projectos foram aprovados em 2021.

O principal argumento foi que estas instalações são utilizadas, em particular, por pessoas deslocadas internamente e, portanto, o projecto está relacionado com necessidades de reconstrução.

No segundo reunião O grupo de trabalho governamental interdepartamental realmente usou a técnica de priorização, selecionando projetos com base nas pontuações da avaliação. Como resultado, 93% do financiamento foi destinado à reconstrução de habitações, água, aquecimento, escolas e abrigos. Todos esses projetos estão diretamente relacionados à restauração de objetos danificados ou destruídos.

No entanto, o governo adotou vários outros soluções sobre a atribuição de fundos para projectos sob proposta dos ministérios e no âmbito de projectos-piloto projetos sem nenhuma priorização.

Paralelamente, o Ministério da Reconstrução estava a trabalhar na sua própria versão da metodologia de priorização, desenvolvida por especialistas do Banco Mundial. Como resultado, em Outubro o seu governo aprovado. Mas é pouco provável que isto altere significativamente a situação no futuro. Afinal, a metodologia continua a ser uma recomendação, o que significa que parte do financiamento pode contorná-la. E esta não é a sua única desvantagem.

Teoria da Priorização Relativa

A versão final da metodologia foi baseada em Quadro de abordagem do Banco Mundial para a seleção de infraestrutura projetos. É por isso que acabou sendo bastante complicado. A técnica inclui 44 indicadores estimativas projetos, em especial no cumprimento dos requisitos do Acordo Climático de Paris e da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas. Neste caso, o cumprimento/não cumprimento de tais indicadores deve ser determinado pelos próprios requerentes (ou seja, comunidades).

Quando os projectos de infra-estruturas são seleccionados pelo Banco Mundial, o número de indicadores não é uma questão importante. O instituto conta com especialistas qualificados suficientes para avaliação, e eles próprios projetos não muito. Por exemplo, em 2023, em todo o mundo, o Banco Mundial começou 381 projetos. Destes, 24 estão na Europa e na Ásia Central (esta região inclui a Ucrânia).

Mas à escala da Ucrânia e com as suas necessidades de restauração estamos falando de um número muito maior projetos – cerca de milhares por ano. E com especialistasespecialmente ao nível das pequenas comunidades, Mesmo pode ter problemas.

Dessa forma, a qualidade do preenchimento das informações sobre o projeto pode variar significativamente, razão pela qual os resultados gerais da priorização apresentarão um erro significativo.

A metodologia também prevê que os projetos sejam avaliados em grupos. O melhor projeto do grupo, que receber o maior percentual de 44 indicadores de avaliação, receberá 100 pontos. As pontuações dos demais serão formadas em função da relação com os indicadores dos melhores.

O problema é Este sistema de classificação é bastante relativo. Se você avaliar apenas projetos ruins em um grupo, um deles ainda receberá a pontuação mais alta e os demais serão avaliados em relação ao seu indicador. Então hoje um projeto pode ter 100 pontos, e amanhã – 10, dependendo da lista em que for incluído para avaliação.

A versão original proposta pelo Banco Mundial em maior medida focado em grandes projetos de infraestrutura, relacionadas com o abastecimento de água, estradas e energia, e não com infra-estruturas sociais (o que é normal para uma instituição financeira internacional, mas não para um fundo público). Além disso, o fator de saber se o objeto está relacionado com as consequências de operações militares ou ataques com foguetes quase não teve efeito nos resultados da avaliação.

A Transparência Internacional Ucrânia participou na discussão desta versão da metodologia e insistiu no seu aperfeiçoamento. Este problema foi reduzido. O peso dos indicadores sobre se um projeto está associado às consequências da destruição aumentou. E nem todas as infraestruturas receberão pontos adicionais, mas apenas aquelas relacionadas com a superação das consequências da agressão armada. Além disso, no âmbito da cooperação entre especialistas do Banco Mundial, do Ministério da Reconstrução e representantes da RISE Ucrânia, foi possível chegar a acordo sobre o aumento do peso dos critérios para projetosrelacionadas com a reconstrução de habitações e alojamento para pessoas deslocadas internamente.

Por isso, a versão final da metodologia é mais equilibrada e concentra-se em diferentes tipos de necessidades de recuperação. Mas o problema da complexidade e da relatividade ainda não foi resolvido. A TI Ucrânia monitorará a experiência de sua aplicação e o quanto isso afetará os resultados da avaliação.

Priorização cega

O outro grande problema com a recuperação é que agora é praticamente não há requisitos de qualidade formalizados projetos. A priorização ocorre no nível dos indicadores do projeto – número de usuários, tipo de objeto e assim por diante. Mas não no nível Quão bem o projeto foi desenvolvido ou foi escolhido o método de implementação mais barato e há alguma necessidade disso? projeto.

Na prática, o próprio iniciador do projeto decide:

• É necessário analisar as mudanças que ocorreram após o início de uma guerra em grande escala e ajustar suas necessidades às novas condições (por exemplo, é melhor construir uma escola não no local de uma destruída, mas a alguns quarteirões de isto);
• como ter em conta as novas condições de segurança ao restaurar instalações antigas;
• caso seja necessário restaurar objetos que estão além da vida útil padrão e não têm valor arquitetônico, ou é melhor construir novos;
• Vale a pena escolher a melhor opção de restauração, levando em consideração seu custo e efeito na população, ou pode-se escolher a mais cara?

Estas e muitas outras questões são deixadas ao critério das comunidades, que devem elas próprias determinar o que e como restaurar. Mas agora já existem exemplos em que as autoridades locais escolhem a opção mais cara e menos eficaz. Por exemplo, restaura edifícios antigos com painéis a um custo que excede o custo de construção de novas habitações modernas.

Num contexto de recursos limitados e enormes necessidades de restauração, isto pode significar que os recursos mais necessários projetos eles nunca terão a sua vez e os fundos irão para outros projetos.

Mas esperamos que isso pode ser evitado se o estado definir abordagens claras e obrigatórias para a formação projetos recuperaçãoque se baseará numa estratégia única.

Então, o que mais precisa ser feito

Experiência do primeiro ano de distribuição de financiamento projetos a recuperação apenas enfatizou que isso precisa ser feito usando um único método. É bom que tenha sido finalmente aceite, mas deveria ser obrigatório. Parte do financiamento pode, de facto, ser destinada a projectos urgentes decorrentes da guerra, por exemplo, para superar catástrofes ambientais como a destruição da barragem da central hidroeléctrica de Kakhovskaya. Mas a maior parte dos recursos financeiros deve ser distribuída de acordo com regras claras.

Para garantir que os melhores e mais urgentes projectos sejam verdadeiramente financiados, é necessário primeiro aprovar uma estratégia de recuperação, que determinará as abordagens para isso (quais objetos serão restaurados primeiro como parte de uma recuperação rápida e quais objetos não deverão ser tratados até que uma grande recuperação comece). Em segundo lugar, determinar os requisitos de desenvolvimento projetos recuperação, em particular sobre se os objetos com mais de 40-50 anos devem ser restaurados, como determinar um método de restauração mais eficaz (um objeto deve ser restaurado se o custo de construção de um novo for menor), que medidas devem ser tomadas para atualizar a necessidade e ajustar as características do objeto desejado. E em terceiro lugar, implementar monitoramento de qualidade e eficiência proposto projetospriorizar e cumprir os requisitos de qualidade projetos não eram formais.

A publicação foi preparada com o apoio da USAID (projecto de ajuda do Reino Unido “Transparency and Accountability in Public Administration and Services/TAPAS”